学会关于排污许可管理中有效发挥第三方技术支持作用的调研报告

2017~2018年，我市向300多家排污单位核发了排污许可证。两年来，各区积极引入第三方机构，为申请、核发及发证后的执行、监管全过程提供了技术支持及服务，在专业性极强的排污许可管理工作中发挥了重要作用。实际中也发现第三方技术支持与服务能力参差不齐、第三方机构间存在不良市场价格竞争、购买第三方服务工作机制不顺畅等问题。

当前正值排污许可管理全面铺开之际，2019-2020年的工作任务对第三方技术支持与服务的需求陡增，我会组织有关专家前往海淀、房山、大兴、通州、顺义、密云、怀柔、开发区等环保局进行调研，了解各区在实际工作情况、存在问题以及下阶段需求；同时也走访了部分第三方机构，对其开展工作的实际情况、人员培训以及需求进行了了解。对接供需双方问题与需求，以优质的第三方专业技术能力服务于环境管理部门和排污单位，是推进今年工作、提高核发质量的关键，也为培育我市良好的第三方服务市场进行积极探索。

一、调研情况分析

（一）主责不清，工作被动

推行排污许可制的一个重要思路是改变“保姆式”环境管理模式，落实排污单位主体责任。《排污许可管理办法（试行）》，注重强化排污单位污染治理主体责任，规定并细化了排污单位所承担的法律责任。实际中不少排污单位仍未按照有关规定积极开展工作，迟迟不能提交申请材料或者提交的材料不符合要求，而核发部门对其缺乏应有的约束机制。

与此同时，由于上级主管部门按照“应发尽发”的时限要求进行督办追责，区环保局成为事实上的主责单位，其聘请的第三方既要承担核发工作，又不得不为拖延提交申请的排污单位填报申请材料。结果是，原本的“裁判员”被拉去当了一回“运动员”。

由此可见，核发部门工作被动，因时间紧迫承担了不应承担的责任；而排污单位非但没有被追责，还再次享受了“保姆式”免费服务，“落实排污单位主体责任”大打折扣。

（二）人员有限，能力不足

排污许可的“一证式”管理涉及了多方面工作内容，副本所涵盖内容能厚成一本书，技术性强、涉及面广，许可事项需要专业处理，环境管理要求的提出需要通晓所涉及到的全部规章制度和工作文件。负责整个辖区核发工作的一般仅为区环保局责任科室的1-2名工作人员，并且非专职。这还仅是排污许可的核发阶段情况，今年发证后监管任务较去年翻了几番，如通州区2018年监管任务只有2家火电厂，今年新增了4个行业的47家单位，明年新增数量接近200家，年度报告中如污染物排放浓度核查、排放量核算等专业性内容确实需要第三方支持。

调研中发现，各区环保局购买的第三方服务一般限于核发阶段，像大兴区将经费预算涵盖到监管阶段的确实不多。今年排污许可证执法监察中技术性部分核查能力不足的问题将凸显出来。2018年市监察总队对各区监管情况的抽查聘请了第三方随行，这给了各区一个可以参照的样本。

另一方面，排污单位中设有环保专职部门和人员的不多，即便有专职人员也大都非环保专业，自行开展排污许可申报工作能力普遍不足。加之主责意识不到位，一些排污单位对此认识不足，自行开展许可证申领工作，递交材料不合格者居多；也有部分排污单位聘请的第三方专业能力明显不足，工作质量较差。这些不合格的申请材料需要反复修改，甚至需要前述“保姆式”的协助填报。

由此可见，排污许可工作内容复杂，工作量大，技术性强、涉及面广，从发证范围的确定到发证后的执行与监管，区环保局和多数排污单位普遍存在人员有限、专业能力不足问题，第三方具备的人员及专业优势正好补缺。

 (三)需求巨大，挖潜不够

较之前两年，今年的申请与核发工作量大幅度增长，加上高质量完成任务的客观要求，各区对第三方需求巨大，尤其对拥有专业水平高、服务能力强的第三方的需求。第三方在履行合同的过程中，如期并出色完成任务的专业能力和技术优势，同时也为自身拓展更广阔的业务领域与合作空间奠定良好基础。

调研中了解到，由于有“应发尽发”的追责，“应发”名单的确定很大程度决定了“尽发”的任务量及完成难易度。对于首次开展核发工作的辖区，由于辖区情况特点不同、对政策和相关文件的解读杂有主观考虑因素，加之“核发一个行业、清理一个行业、规范一个行业、达标一个行业” 的要求，可能会将一些暂时不具备核发条件的排污单位纳入发证范围。如事先对“应发”名单未能从专业角度做整体考量，此名单极有可能成为追责自身“尽发”的“紧箍咒”。

排污许可管理旨在将原先大量游离于监管范围外的固定污染源纳入监管范围，借助严厉惩罚无证排污的威慑力推动排污单位整改达标，解决长期以来的历史遗留问题。客观来看，“应发”名单的确定不仅要从辖区经济发展与环境保护关系的角度出发，也要从排污许可管理办法、技术规范角度进行专业把控和技术处理，通过比对各种途径获得的排污单位信息，形成完整的初步排查清单，再经审查后予以确定。因此，区环保局在做全过程管理的工作规划和技术路线设计时，邀请有经验的第三方尽早介入，协助管理部门准确把握问题关键，以其专业优势和职业经验妥善处理“不具备核发条件” 等实际问题，做实“应发”名单，为“尽发”做好充分准备。

据了解，第三方签订的工作合同一般仅限于具体的排污许可事项，绝大多数第三方未能很好把握机会主动挖掘用户需求，充分发挥环境咨询服务在环境管理和企业发展中的重要价值，主动为自己寻找发展机遇，拓展服务领域。

由此可见，排污许可对固定污染源的全覆盖管理催生了对第三方的极大需求，为第三方拓展了极好的发展空间，但第三方与环境管理部门和排污单位需求的有效对接需要加强，第三方更要牢固树立积极挖潜、精准服务以及前瞻研究意识。

(四)条件受限，评价缺乏

调研所到的区环保局除了开发区，都聘请了第三方，各区对于第三方服务起到的重要作用给予充分肯定的同时，也对第三方服务质量的评价提出了急迫需求。由于缺乏横向比较，区局无从对第三方服务进行有效的专业评价，非常需要得到上级部门或行业组织的帮助和指导。值得一提的是朝阳局的做法，招标了6个第三方机构负责核发，客观上促成了第三方之间技术能力的比较，一定程度上对工作质量起到了保证作用。尽管这一做法值得借鉴并推广，由于各区财政政策不同，其他区有意却无法效仿。

另一方面，排污单位聘请第三方的专业度和技术服务水平很大程度决定了核发质量，以及“应发”实现的完成。区环保局由于身份限制，尽管明知可为，却也只能鼓励而不能要求排污单位聘请第三方，更不能主动推荐第三方。实际中，由于缺乏对第三方服务的引导及信息的整合应用和公开，无论是区环保局还是排污单位，在引入第三方时都难以获取完整、准确信息，因而客观上也造成了需求方无从优选第三方。区环保局本身难找理想的第三方，排污单位当然难度就更大，在过去的两年请到资质良好、人员专业度较高的第三方运气的成分居多，因而没能有效发挥第三方更大的作用，这一点令人遗憾。

由此可见，受各方面条件限制，区环保局对自己及排污单位的第三方缺失足够信息了解，缺乏有效评价机制，对排污单位第三方缺乏管理权限，尤其今年工作任务量陡增，对各区都是一次重大挑战，如何让第三方为排污许可所用，需要予以高度关注。从实际需求看，做好第三方推荐和绩效评价是关键。

(五)门槛未设,竞争无序

调研还发现，排污许可第三方技术服务工作领域未设置门槛，只要有想法便可拉上一拨人的第三方机构能毫无阻碍地进入市场，实际中确实存在未做人员培训、甚至项目执行人连起码专业素质都缺乏的第三方敢去市场揽活，还真有贪便宜敢把业务交给它们的需求方，出现低价竞争，低价基本上伴随的是低质，给排序许可前期管理造成不良影响，对本市环境污染第三方治理市场的培育和健康有序发展极为不利。

同时了解到，第三方与排污单位签订的工作合同不甚规范，未对机构及合同执行人资质、工作内容、服务对象和范围、工作验收及结项、激励机制与罚则进行明确约定，局限于排污许可申领与核发的具体事项，缺乏难点问题的专业解决能力，对发证后的执行与监管鲜有涉及，几乎未对目前及未来提出建设和完善环境管理体系的对策和建议，没有建立挖掘高层次服务领域、拓展咨询业务范围意识，应该也是专业能力欠缺的表现。

作为进入市场较早的恒联海航，应该是2018年市场占有率较高的第三方，参与了海淀区、密云区、朝阳区等3个区的核发，大兴区、房山区、昌平等3个区部分企业的填报，拿到了海淀区3年的核发工作合同，这对其稳定队伍、开拓市场极为有利。益普希、国寰同样是参与审核和填报较多的第三方。因此，具有高专业度、良好服务能力的第三方受到欢迎，瞄准市场需求抓住机会的第三方积极开拓了市场。

由此可见，具备专业服务能力的第三方能获得较为稳定来源的工作合同，这是第三方机构专业人员稳定性的保证。由受过持续从业资格培训的专业人员，组建以排污许可管理为切入点的高水平业务团队，是提升服务、开拓市场、寻求发展的有力保证。

二、推行以绩效评估为核心的监督管理，积极发挥第三方作用的几点建议

1、委托行业组织以行业自律组织者身份，搭建为排污许可管理服务的工作平台

鉴于排放许可证核发以及证后执法监管的高度专业技术性，引入第三方服务是全面实施排污许可制度的必然趋势和内在要求。环境管理部门同时承担了“管理者”和“执行者”的双重角色，由于人员有限和较高的专业要求，能够同时胜任双重工作角色的难度可想而知。因此，由第三方代为开展执行专业技术类的业务工作，并委托具有公平、公正、公开特点的行业组织，如北京环境科学学会，并以其行业自律建设组织者身份及丰富的专家资源优势，为排污许可管理搭建工作服务平台，对第三方机构实行会员制监督管理，实行资格核查入围推荐目录，提供环境管理部门和排污单位按照需求自行选择聘用。

这个工作服务平台，一是有利于环境管理部门专司管理者职责，建立起更为高效的环境监管体系；也有利于排污单位获得专业化的技术支持，以符合环境管理要求的方式获得可持续发展；还有利于第三方机构拥有稳定的市场份额，不断提供环境咨询服务能力，获得更为广阔的发展空间。此外，充分利用专家资源优势，能够开展持续的专业技术培训，组织业务能力考试；同时开展相关研究和工作研讨，对实际工作提出工作标准，开展绩效评价和典型案例跟踪。

2、对第三方实行分级或排序管理，开展服务能力的绩效评估

由于目前未对进入排污许可工作领域的第三方机构设置资格审查，现有参与核发及申请的第三方机构服务能力和专业水平参差不齐，不同程度影响了核发及证后执行及监管的有序进行。我会日前召开了第三方参与机制研讨会，建立工作平台的想法得到参会的36个第三方机构的积极响应。下一步将进入实质性阶段，在自愿的前提下，对其工作业绩及从业经验、专业从业人员进行资格核查，符合条件者成为我会会员。

同时，建立和不断完善绩效考核评估指标体系，对第三方机构的服务能力进行评价并定期公布，采取分级或排序的管理方式予以推荐，满足不同的市场定位和需求，为排污许可制的全面推行提供优质的第三方。

3、优化第三方参与机制，倡导行业自律健康发展

建立健全行业自律机制，完善合同规范化管理，有效对接环境管理部门和排污单位的需求，是促进第三方市场健康发展的有力保障。从当前情况看，第三方参与热情较高，干劲十足，开拓市场愿望迫切，但工作规范度不足，合同中工作内容条款不全、责任不明，合同实际执行人发生变化；由于对排污许可管理认知不足，存在侥幸心理，加之配套法规及机制不完善，排污单位反应冷热不一，选择第三方服务需要环境管理部门的介入和引导；各区由于财政政策不一，政府购买服务过程中，注重形式，忽视第三方盈利保障、按质论价按量调价及市场手段，尚未建立完善的反映成本效益的合理价格收益机制，这些缺失一定程度上制约了第三方服务能力的持续提升、机构规模的扩大与业务转型。

因此，应从政府购买服务招标文件制定、第三方评标机制、合同条款内容设置以及履约过程的监督管理等方面全面着手规范合同管理，重视机构和人员资质审查，提出从业年限与相关业务经验要求，明确相应的履约验收及处分条款，加强对合同履约过程的监管，严格履约合同。通过细化工作内容、进行效果评估、界定法律责任，优化第三方服务参与机制。

同时制定行业自律守则，倡导契约精神，以专业、优质、适宜价格实行良性有序竞争，让不设门槛体现公平竞争的初衷得以实现，谴责蓄意暗箱操作、低价抢占市场等行为，维护市场良性竞争环境，切实提供我市第三方环境咨询服务业的整体素质。

4、开展案例跟踪研究，重视第三方机构专业能力建设

积极借鉴国内外先进经验和做法，重视并加强对第三方的跟踪研究；收集并整理第三方参与许可证核发及证后监管案例、第三方参与排污单位许可证申请与证后执行案例、第三方违规处罚案例等，通过案例分析，及时总结经验和推广成功工作模式；开展业务培训、进行工作研讨，组织第三方机构人员参与排污许可的专业能力考试，颁发相关证书；通过专业考试以及后期持续性培训增强从业人员的专业水平，兼具较丰富的实战经验，为排污许可制度的后续实施提供有力技术支撑。

创新是永恒的，引入第三方需要创新工作机制和实施方式需要不断创新，在向综合服务、深层服务和个性化服务发展过程中，鼓励第三方除排污许可事项外，为服务需求方提供包括环境污染问题诊断、污染治理方案编制、污染物排放监测、环境污染治理设施建设、运营及维护、企业发展环境规划等在内的环境综合服务，以全面推行排污许可管理为切入点，探索以多种形式实践和摸索最佳效益的第三方服务模式。